Gospodarenje poljoprivrednim zemljištem – lutanja hrvatskih politika

Zemlja koja ne upravlja svojim resursima i ne iskorištava svoje potencijale dovodi u pitanje vlastiti suverenitet i prepušta se milosti i nemilosti svjetskih moćnika i korporativnih mastodonata s vrlo malom mogućnosti da utječe na vlastitu budućnost. Takva zemlja je osuđena na to da bude vrlo lako kontrolirana i izvrgnuta raznolikim pritiscima, te zaostaje u razvoju i trpi visoki stupanj izloženosti krizama. Gospodarenje poljoprivrednim zemljištem kao ključnim obnovljivim prirodnim resursom u proizvodnji hrane, ali i važnim izvorom sirovina za mnogobrojne industrijske grane, od početka 90-tih godina u Hrvatskoj je obilježeno lutanjima i političkim eksperimentima. Iako taj resurs predstavlja osnovu svake politike održivog razvoja, sve hrvatske politike su se prema njemu odnosile neodgovorno, maćehinski i politikantski. Pokušaji koji su izgledali obećavajuće i pokušavali unijeti više reda i transparentnosti u raspolaganje poljoprivrednim zemljištem, pogotovo državnim, obustavljani su kako se mijenjala politička garnitura. U periodu od 90-tih do danas, malo smo željeli centralizirani sustav, malo decentralizirani. I tako nekoliko puta…

Nijedna suverena i razvijena zemlja koja drži do svog ruralnog prostora i stanovnika koji tamo žive, nema jednog pedlja neobrađenog ili zapuštenog poljoprivrednog zemljišta. Udio poljoprivrede u BDP u razvijenim zemljama je ispod 3% (u zapadno-europskim zemljama ispod 2%). U Hrvatskoj se udio kreće oko 5%, ovisno o godini, a neobrađenih i zapuštenih poljoprivrednih površina svuda oko nas.

Koliko poljoprivrednog zemljišta ukupno imamo?

Nažalost, mi još niti dan-danas ne znamo kolika nam je ukupna površina obradivog poljoprivrednog zemljišta. Problem je naročito došao do izražaja prilikom ulaska u Europsku uniju. Na početku pregovora smo prezentirali da imamo 2,7 milijuna hektara, a na kraju smo prihvatili i potpisali financijsku omotnicu za 800.000 hektara. Službeni podatci iz različitih izvora (Državni zavod za statistiku, Strategija održivog razvitka Hrvatske) navode brojke od 1,3 milijuna hektara do čak 3,1 milijuna hektara. Već sama ta činjenica dovoljno govori sama za sebe koliko se neodgovorno odnosimo prema tom prirodnom resursu.

S obzirom na vlasničku strukturu, Hrvatsku karakterizira dvojno vlasništvo – poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu i poljoprivredno zemljište u državnom vlasništvu. Podatci Ministarstva poljoprivrede pokazuju da je 67% poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu, a 33% u državnom.

Prema članku 52. Ustava Republike Hrvatske poljoprivredno zemljište je dobro od posebnog interesa i uživa osobitu zaštitu. Međutim mnogobrojni primjeri i sadašnje stanje govore upravo suprotno – o nebrizi za održivim raspolaganjem poljoprivrednim zemljištem koje potiče razvoj i nepostojanjem političke volje da se riješe nagomilani zemljišni problemi koji koče razvoj hrvatske poljoprivrede.

U proteklih gotovo 30 godina u primjeni je bilo 18 zakona o poljoprivrednom zemljištu ili njegovih izmjena i dopuna. Prvi Zakon o poljoprivrednom zemljištu stupio je na snagu 23. srpnja 1991. (NN 34/91).

Zakon o poljoprivrednom zemljištu – sredstvo zadovoljavanja određenih interesa

Posljednji Zakon o poljoprivrednom zemljištu donesen prije više od dvije godine još nije saživio i nije ni izbliza implementiran. Ispada da smo svakih 19 mjeseci donosili novi zakon ili njegovu izmjenu i dopunu. Međutim, tu priča ne staje. U pripremi je izrada novog zakona, iako još nije implementiran ni postojeći. Već prilikom predlaganja trenutno važećeg zakona bilo je evidentno da nije primjenjiv na terenu i da će izazvati lavinu nezadovoljstva. Obiteljskim poljoprivrednim gospodarstvima i malim poljoprivrednicima, koji čine 96% ukupnih gospodarstava, dao je nadu da bi mogli doći do neophodnog resursa za stabiliziranje i proširenje vlastite proizvodnje, a kod velikih postojećih korisnika izazvao strah od gubitka do tada korištenog državnog poljoprivrednog zemljišta.

Međutim, kad se priprema i izrada zakona odvija bez sveobuhvatne analize postojećeg stanja i prethodne procjene mogućih učinaka zakona, ne može se očekivati drugačiji ishod. Takvo postupanje nas navodi na zaključak da se u Hrvatskoj poljoprivredno zemljište koristi isključivo kao sredstvo zadovoljavanja određenih političkih interesa, stvarajući plodno tlo za korupciju i malverzacije.

Umjesto da je politika u službi poljoprivrede, kod nas se događa suprotno. Posljedica takvog pristupa su izmjene zakona kao na tekućoj vrpci, što kod poljoprivrednika izaziva nesigurnost i nemogućnost dugoročnijeg planiranja. Bez jasne vizije i konzistentne politike upravljanja poljoprivrednim zemljištem poljoprivredni sektor nema temeljne pretpostavke za razvojni iskorak i mijenjanje negativnih trendova u poljoprivrednoj proizvodnji.

Stoga je nužno doći do konsenzusa svih čimbenika i dionika u poljoprivredno-prehrambenom lancu prilikom kreiranja politike upravljanja poljoprivrednim zemljištem, naročito vezano uz raspolaganje državnim poljoprivrednim zemljištem.

Produktivnost hrvatske poljoprivredne proizvodnje za 2015., prema podacima Europske komisije, 66% niža je od europskog prosjeka u usporedbi s 58% iz razdoblja 2010.-2012. U odnosu na 2018. godinu, Hrvatska ima daljnji pad produktivnosti od 6,7% u 2019. godini (Izvor: https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/DDN-20191216-1), što ukazuje na  daljnje zaostajanje u odnosu na europski prosjek.

Objašnjenje djelomično leži u činjenici da u strukturi poljoprivredne proizvodnje raste udio proizvoda s nižom dodanom vrijednošću (žitarice – kukuruz, pšenica). Razlozi niske produktivnosti i slabe konkurentnosti leže i u rascjepkanosti poljoprivrednog zemljišta uslijed neprovođenja mjera politike poljoprivrednog zemljišta (arondacija, komasacija). Imamo pregršt slučajeva gdje poljoprivredna gospodarstva obrađuju nekoliko stotina parcela, što ih troškovno i efikasnošću svrstava na samo začelje europskih poljoprivrednika. Korištenje državnog poljoprivrednog zemljišta pretežito za ratarske kulture značajno utječe na pokazatelje hrvatske produktivnosti u poljoprivredi, jer se radi o proizvodima vrlo niske dodane vrijednosti.

Rascjepkanost, zapuštenost i neobrađenost

Osim rascjepkanosti poljoprivrednog zemljišta, zapuštenost i neobrađenost poljoprivrednih površina dodatno utječu na lošu slike hrvatske poljoprivrede. Kad tome pridodamo raspolaganje državnim poljoprivrednim zemljištem, zaključak je da su sve dosadašnje politike pokazale potpunu nesposobnost odgovornog i učinkovitog upravljanja najvrijednijim prirodnim resursom kojega imamo – poljoprivrednim zemljištem. Državni ured za reviziju je obavio sedam revizija učinkovitosti gospodarenja poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu države u razdoblju od 2014.-2016. Dokument je objavljen u studenom 2017. U nalazu revizije navode se podatci da je površina državnog poljoprivrednog zemljišta 874.230 hektara, broj katastarskih čestica 635.330, a prosječna površina katastarske čestice 1,38 hektara. Rasprostranjenost državnog poljoprivrednog zemljišta po županijama je vrlo neujednačena  – od 521 hektara u Krapinsko-zagorskoj županiji do 143.712 hektara u Ličko-senjskoj županiji. Taj podatak ukazuje na neravnopravan položaj poljoprivrednika u različitim županijama, što je naročito vidljivo kroz cijenu najma privatnog i državnog poljoprivrednog zemljišta (razlika i do 10 puta). Prema nalazu revizije država je u 2016. godini uprihodila  165 milijuna kuna od najma i koncesija državnog poljoprivrednog zemljišta, prema čemu ispada da je dobila 189 kuna po hektaru.

Među ostalim revizija je utvrdila sljedeće:

• tri provedbena propisa u vezi s raspolaganjem poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu države nisu donesena
• do konca 2016. nisu ostvareni preduvjeti za učinkovito obavljanje poslova u vezi s raspolaganjem poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu države
• za privremeno korištenje poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države je zaključeno 135,3 % više ugovora nego za redovni zakup
• na područjima lokalnih jedinica se nije raspolagalo velikim dijelom poljoprivrednog zemljišta te lokalne jedinice nemaju podatke o stanju obradivosti, odnosno površini obradivog i neobradivog zemljišta kojim se nije raspolagalo
• pojedine lokalne jedinice nemaju ustrojene analitičke evidencije potraživanja od zakupa i prodaje, ne evidentiraju potraživanja u cijelosti i po dospjelosti
• pojedine lokalne jedinice nisu ustrojile evidencije zaključenih ugovora
• pojedine lokalne jedinice nisu propisale agrotehničke mjere, niti donijele godišnje izvješće o primjeni agrotehničkih mjera i godišnje izvješće o primjeni propisanih mjera za uređivanje i održavanje poljoprivrednih rudina te nisu dostavile godišnja izvješća Agenciji i mjerodavnom ministarstvu
• inspekcija nema mogućnost izravnog pristupa/uvida u Informacijski sustav
• agencija nije izradila idejne projekte komasacije, niti donijela rješenja o pokretanju postupaka komasacije, a pilot projekti komasacije nisu završeni.

Ovo su samo neki od nalaza revizije koji govore o kvaliteti i načinu upravljanja državnim poljoprivrednim zemljištem. Samo podatci o prosječnoj površini katastarske čestice i cijeni koju država dobiva za hektar, da ne ulazimo u analizu svih utvrđenih nalaza revizije, govori da država nije sposobna ili ne želi iz kojekakvih dnevnopolitičkih razloga urediti pitanje poljoprivrednog zemljišta. Preduvjet svim strukturnim promjenama u ruralnom prostoru i poljoprivredi je jasna i definirana zemljišna politika kojom se regulira uporaba, vlasništvo i tržište poljoprivrednim zemljištem. Za takvu politiku mora postojati stabilan sustav upravljanja zemljištem kao podrška njenom provođenju. Međutim, do dana današnjega on nije izgrađen i stoga se otvara široki prostor za grabež poljoprivrednog zemljišta, o čemu je bilo riječi u prošlom broju Gospodarskog lista.

Postoji li grabež poljoprivrednog zemljišta u Hrvatskoj? Ako je jedan od kriterija veličina poljoprivrednog zemljišta kojom raspolažu pojedini korisnici u Hrvatskoj, odgovor je zasigurno da. Nekoliko korisnika u Hrvatskoj imaju na raspolaganju više od 1.000 hektara, a neki i više od 10.000 hektara. Međutim, i po svim ostalim kriterijima, o kojima je pisano u prethodnom broju Gospodarskog lista, grabež poljoprivrednog zemljišta je prisutan. Naročito je opasan po kriteriju upotrebe, ako se zemljište koristi na štetan način i u isključivu svrhu, ugrožavajući suverenitet u hrani, upravljanje zemljom i ljudska prava.