Iako se u političkim porukama iz Bruxellesa naglašava kontinuitet i stabilnost, budućnost europske agrarne politike nakon 2027. daleko je od dogovorene. Prijedlog Europske komisije, pozicija Europskog parlamenta i pregovori u Vijeću otvaraju pitanje, osim visine potpora, i same strukture Zajedničke poljoprivredne politike EU, od toga ostaje li zaseban program do toga prelazi li u nacionalne planove i kako će se uopće raspodjeljivati sredstva.
U okviru aktualnog višegodišnjeg proračuna 2021.–2027., Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) predstavlja najveći pojedinačni program javne potrošnje Europske unije, kroz koji se gotovo sva EU sredstva namijenjena poljoprivredi i ruralnom razvoju usmjeravaju prema državama članicama. Riječ je o sustavu koji od svog uspostavljanja 1962. godine funkcionira kao zasebna i relativno jasno definirana politika s vlastitim fondovima i pravilima.
Strukturni preokret: ZPP kao dio integriranog fonda
No prijedlog Europske komisije za razdoblje nakon 2027. označava potencijalno najdublju strukturnu promjenu u povijesti ZPP-a. Po prvi put od njegova uvođenja, Komisija ne predviđa izdvojeni fond za poljoprivredu. Umjesto toga, ZPP bi postao dio šireg integriranog proračunskog instrumenta – novog „Europskog fonda za ekonomski, socijalni i teritorijalni razvoj, poljoprivredu, ribarstvo i pomorsku politiku, prosperitet i sigurnost za razdoblje 2028.–2034.”.
U tom modelu, sredstva bi se raspoređivala kroz jedinstvene nacionalne i regionalne partnerske planove, unutar kojih bi se objedinjavale različite politike pod zajedničkim okvirom upravljanja. Poljoprivreda bi tako postala dio šireg investicijskog sustava u kojem države članice dobivaju integrirane financijske omotnice, a zatim same definiraju raspodjelu unutar zadanih europskih ciljeva.
Takav pristup mijenja i samu logiku provedbe ZPP-a. Umjesto klasičnih, relativno standardiziranih EU fondova, intervencije bi se planirale kroz nacionalne dokumente koji obuhvaćaju više sektora istodobno, od ruralnog razvoja i poljoprivrede do teritorijalne kohezije i sektorskih prioriteta. Komisija pritom predlaže da se ključne mjere ZPP-a, uključujući izravna plaćanja i tržišne intervencije, definiraju unutar tih nacionalnih planova, dok bi zajednički fond određivao ciljeve, pravila upravljanja i mehanizme kontrole.
Dodatno, uvodi se jedinstveni sustav praćenja učinka svih politika financiranih iz proračuna EU, čime se ZPP u potpunosti integrira u širi okvir mjerenja rezultata. Time se naglasak pomiče s upravljanja pojedinim fondovima prema postizanju zajedničkih ciljeva na razini država članica.
Komisija istodobno naglašava da budući ZPP mora odražavati prioritete iz njezine Vizije za poljoprivredu i hranu, što znači jači fokus na otpornost prehrambenih sustava, klimatsku tranziciju i dugoročnu održivost ruralnih područja. U tom smislu, ZPP se oblikuje kao dio šire razvojne i sigurnosne strategije Europske unije, a ne samo kao sektorska poljoprivredna politika.
Gdje se odlučuje o budućoj ZPP?
Da bi se razumjela stvarna dinamika promjena, važno je pratiti i proces donošenja odluka. Nakon što Europska komisija objavi svoj zakonodavni paket, prijedlog istodobno ulazi u Europski parlament i Vijeće Europske unije (koji se sastoji od predstavnika zemalja članica), gdje se formiraju zasebne pregovaračke pozicije.
Tek kada oba tijela usuglase svoje stavove, ulazi se u završnu fazu tzv. trijaloga – pregovora između Komisije, Parlamenta i Vijeća, u kojima se traži kompromisni tekst. Nakon političkog dogovora slijedi formalno usvajanje, a tek tada zakonodavni okvir postaje pravno obvezujući i ulazi u primjenu u državama članicama. U praksi, ključne promjene ZPP-a najčešće se oblikuju upravo u ranim fazama pregovora, dok završni tekst predstavlja kompromis između već ranije definiranih političkih linija.
U tom procesu trenutno se nalazi i Vijeće EU, koje paralelno usklađuje zajedničku poziciju država članica. Prema aktualnom rasporedu, očekuje se će Vijeće svoj politički stav zaključiti u drugoj polovici ove godine, tijekom irskog predsjedanja, čime bi se otvorio prostor za ulazak u intenzivnije međuinstitucionalne pregovore.
Europski parlament protiv „razvodnjavanja“ poljoprivrede
Europski parlament već zauzeo niz jasnih političkih stavova koji će oblikovati daljnji tijek rasprave. Dana 28. travnja Parlament je usvojio svoje stajalište o sljedećem višegodišnjem proračunu Europske unije, čime je definirao osnovne prioritete za nadolazeće pregovore.
U tom okviru, Parlament traži da ZPP ostane financijski snažna i jasno izdvojen program unutar proračuna EU. Protivi se ideji da se sredstva za poljoprivredu uključe u šire nacionalne i regionalne investicijske planove, uz poruku da ZPP mora zadržati zaseban i prepoznatljiv status u europskom proračunu.
Konkretno, zastupnici traže da se za program osigura zaseban proračun u iznosu od 433,01 milijarde eura u tekućim cijenama (odnosno 385,12 milijardi eura u cijenama iz 2025.). Parlament ujedno traži da se za sektor ribarstva i akvakulture osigura iznos od najmanje 7,29 milijardi eura u tekućim cijenama (odnosno 6,50 milijardi eura u cijenama iz 2025.) Radi se o okvirno desetpostotnom povećanju proračuna u odnosu na prijedlog Europske komisije.
Uz to, zagovara se i uvođenje tzv. „ring-fence“ mehanizma, odnosno zakonskog minimalnog udjela sredstava koji bi bio zaštićen isključivo za poljoprivredu, što bi spriječilo prebacivanje sredstava na druga sektorska područja u slučaju promjena prioriteta ili kriznih situacija.
Jedan od ključnih zahtjeva odnosi se na nastavak izravnih plaćanja poljoprivrednicima, posebno aktivnim proizvođačima. Time se potvrđuje nastavak postojećeg modela potpora, iako detalji o budućim uvjetima i kriterijima ostaju otvoreni. Parlament istodobno zagovara zadržavanje odvojenog drugog stupa za ruralni razvoj te jačanje mjera za generacijsku obnovu u poljoprivredi, s naglaskom na ulazak mladih u sektor. U političkom smislu, ovi zahtjevi jasno signaliziraju da Parlament ne prihvaća smanjenje ili razvodnjavanje sektorskih politika unutar šireg proračunskog okvira EU.
Izazovi za hrvatsku poljoprivredu nakon 2027.
Za hrvatske poljoprivrednike potencijalne promjene u sljedećem proračunskom razdoblju ne odnose se samo na visinu potpora. Ako se nastavi smjer veće nacionalne fleksibilnosti, budući položaj hrvatske poljoprivrede ovisit će manje o Bruxellesu, a više o tome kako će se u Zagrebu definirati prioriteti između proizvodnje, okolišnih mjera i ruralnog razvoja, naspram drugih sektorskih prioritetnih područja poput industrijske konkurentnosti i obrane.
U takvom kontekstu, otvara se i pitanje uspješnosti dosadašnjeg modela. Hrvatska je od ulaska u Europsku uniju ostvarila značajan pristup sredstvima iz poljoprivrednog fonda, no ukupna poljoprivredna proizvodnja u tom razdoblju nije pokazala razinu rasta koja bi pratila razinu ulaganja. Ta činjenica otvara raspravu o učinkovitosti postojećeg modela i o tome kako bi se budući sustav potpora trebao prilagoditi kako bi bolje poticao proizvodnju, produktivnost i investicije u sektor.
U praktičnom smislu, veća nacionalna odgovornost mogla bi dovesti do izraženijih razlika među državama članicama. Ako pojedine zemlje iskoriste fleksibilnost za snažnije usmjeravanje sredstava prema proizvodnji i konkurentnosti, dok druge naglasak stave na redistribuciju ili okolišne ciljeve, razlike u proizvodnim kapacitetima i troškovnoj poziciji poljoprivrednika mogle bi se dodatno produbiti. To bi posebno moglo utjecati na sektore koji su već izloženi pritisku uvoza i konkurencije iz zemalja s nižim troškovima proizvodnje.
Dodatna implikacija odnosi se na administrativni okvir. Iako se na razini Europske unije naglašava potreba pojednostavljenja i smanjenja birokracije, veća uloga nacionalnih sustava može u praksi značiti i različite razine složenosti provedbe. Ako se europska pravila ne pojednostave dosljedno i na nacionalnoj razini, manji broj zajedničkih pravila ne mora automatski rezultirati i jednostavnijim sustavom za korisnike.
Sljedeći element odnosi se na strukturu i uvjetovanost potpora. Trend jačeg vezanja isplata uz rezultate, okolišne kriterije i investicijske obveze mogao bi povećati zahtjeve prema poljoprivrednicima u pogledu administracije, ulaganja i prilagodbe proizvodnih praksi. To je osobito relevantno za mala i srednja gospodarstva koja imaju ograničen kapacitet za brzu prilagodbu složenijim uvjetima.
Istodobno, promjene otvaraju i određeni prostor za razvoj. Veća povezanost potpora s ulaganjima u ruralni razvoj i modernizaciju mogla bi pogodovati gospodarstvima koja su spremna na diversifikaciju, tehnološka ulaganja ili uključivanje u šire lokalne razvojne projekte. Naglasak na generacijskoj obnovi također bi mogao otvoriti dodatne instrumente za mlade poljoprivrednike, ali samo ako oni budu jasno prioritetizirani u nacionalnim planovima provedbe.
U konačnici, za Hrvatsku se otvara razdoblje u kojem će strateški izbori imati veću težinu nego ranije. Ako ZPP nakon 2027. doista postane fleksibilniji i više nacionalno oblikovan, tada će razlike u učincima poljoprivredne politike među državama članicama uvelike ovisiti o tome kako će pojedine zemlje iskoristiti prostor koji im se otvara. U tom smislu, ključna će biti struktura i usmjerenje sredstava, te njihova sposobnost da dugoročno potaknu stvarni rast proizvodnje.
Zaključno
Ako se sagleda ukupna dinamika, o poljoprivrednoj politici i sredstvima nakon 2027. će se i dalje pregovarati i prilagođavati ovisno o političkim prioritetima, ekonomskim okolnostima i odnosima snaga unutar Europske unije.
S jedne strane nalazi se prijedlog Europske komisije koji ZPP integrira u širi proračunski okvir i nacionalne planove, uz veću fleksibilnost i jaču povezanost s drugim politikama. S druge strane, Europski parlament inzistira na očuvanju ZPP-a kao zasebne, financijski zaštićene politike koja mora ostati jasno vidljiva unutar europskog proračuna.
Za države članice, uključujući Hrvatsku, veća nacionalna fleksibilnost može donijeti priliku za bolje prilagođene politike, ali i rizik većih razlika u načinu provedbe i učincima. Istodobno, sve izraženiji pritisci na europski proračun – od sigurnosne i industrijske politike do klimatskih ciljeva – pokazuju da poljoprivreda više ne zauzima automatski zajamčen prostor unutar EU financiranja. U tom kontekstu, rasprava koja je sada otvorena nadilazi okvir jednog financijskog razdoblja. Ona određuje kako će europska poljoprivreda funkcionirati u novim uvjetima u kojima se istodobno traže veća učinkovitost, veća održivost i veća politička fleksibilnost, bez jasnog odgovora kako te ciljeve dugoročno uskladiti.
Naslovna foto: Shutterstock
