Veliki protiv malih: može li nova raspodjela potpora nakon 2027. ugroziti proizvodnju hrane

Iako se ukupni novac za Zajedničku poljoprivrednu politiku (ZPP) nakon 2027. vjerojatno neće dramatično smanjiti, ključna promjena mogla bi se dogoditi unutar sustava: u načinu na koji se potpore raspodjeljuju između velikih i malih proizvođača. Iako se u političkim porukama iz Bruxellesa naglašava stabilnost i kontinuitet, rasprava koja se vodi među institucijama i državama članicama otvara osjetljiva pitanja, uključujući može li nova raspodjela potpora između velikih i malih gospodarstava istodobno povećati pravednost sustava i očuvati proizvodnju hrane u Europi.

Kritičari reforme upozoravaju da bi preraspodjela potpora prema manjim gospodarstvima mogla oslabiti upravo ona gospodarstva koja danas nose najveći dio europske proizvodnje žitarica, stočarstva i izvoza hrane.

Sigurnost hrane ponovno u središtu europske politike

Rasprava o budućem ZPP-u odvija se u kontekstu u kojem Europska komisija, zajedno s državama članicama, sve više tretira poljoprivredu kao pitanje sigurnosti i strateške autonomije. Europski agro-prehrambeni sektor ključan je za sigurnost opskrbe hranom, ali i za ukupnu konkurentnost Unije. Poljoprivreda u EU-u izravno osigurava milijune radnih mjesta i predstavlja važan element održanja ruralnih područja.

Istodobno, iz EU-a upozoravaju na rastuću nestabilnost globalnih tržišta, klimatske šokove i pritiske na proizvodne troškove, što dodatno pojačava potrebu za predvidivim i stabilnim sustavom potpora. U tom kontekstu, Komisija poručuje da će i nakon 2027. ZPP ostati financijski snažna, uz zadržavanje razine dohodovne potpore, ali uz drukčiji način raspodjele i jače usmjeravanje sredstava.

U tom kontekstu predložen je i novi krizni instrument: proširena sigurnosna mreža za stabilnost tržišta (engl. Union Safety Net) vrijedna 6,3 milijarde eura, što je gotovo dvostruko više od sadašnje krizne rezerve. Cilj je omogućiti brže reakcije u slučaju tržišnih poremećaja, klimatskih katastrofa ili širenja bolesti životinja.

Novi model ZPP-a: više ciljanja, manje uniformnosti

U središtu prijedloga ZPP-a nakon 2027. nalazi se novi model izravnih plaćanja nazvan DABIS (engl. Degressive Area-Based Income Support), odnosno degresivna dohodovna potpora temeljena na površini. Potpore bi i dalje ostale vezane uz hektare, ali uz bitno drukčiju logiku raspodjele.

DABIS objedinjuje više postojećih instrumenata potpore u jedinstveni sustav. Novi model integrira sadašnju osnovnu dohodovnu potporu, redistributivna plaćanja i dodatnu potporu za mlade poljoprivrednike u jedinstvenu strukturu, s ciljem pojednostavljenja sustava i preciznijeg usmjeravanja sredstava.

Glavna karakteristika DABIS-a je degresivnost. To znači da bi se potpore postupno smanjivale kako raste veličina gospodarstva ili ukupni iznos potpore. Komisija predlaže model prema kojem ne bi bilo smanjenja potpore do 20.000 eura, dok bi se potpore između 20.000 i 50.000 eura smanjivale za 35 %. Za potpore između 50.000 i 75.000 eura predviđeno je smanjenje od 50 %, a iznad 75.000 eura smanjenje od 75 %. Istodobno se uvodi i apsolutni plafon od 100.000 eura godišnje po gospodarstvu kroz osnovnu dohodovnu potporu. Druge vrste plaćanja, poput okolišnih programa, investicijskih mjera ili potpora za mlade poljoprivrednike, ostale bi izvan tog ograničenja.

Posebno važan element je i redistributivni mehanizam. Sredstva ušteđena kroz degresivnost i plafoniranje ne bi se vraćala u opći proračun, nego bi se ponovno usmjeravala unutar poljoprivrednog sektora. Države članice mogle bi ih koristiti za jačanje potpora manjim gospodarstvima, okolišnim programima, ulaganjima, inovacijama ili područjima s težim uvjetima proizvodnje.

Uz to, prijedlog uključuje strože definiranje aktivnog poljoprivrednika, veće usmjeravanje prema mladima i ženama u poljoprivredi, minimalne i maksimalne razine potpore po hektaru (130 – 240 eura) i pojednostavljeni sustav za mala gospodarstva baziran na paušalnom godišnjem iznosu. Zajednički cilj tih mjera je smanjiti koncentraciju potpora i osigurati da veći dio sredstava ode prema manjim i srednjim proizvođačima koji se više oslanjaju na poljoprivredu kao osnovnu djelatnost.

U pozadini reforme nalazi se dugogodišnja kritika da dio europskih potpora završava kod vlasnika zemljišta koji nemaju značajnu proizvodnu aktivnost ili kojima poljoprivreda nije glavni izvor prihoda. Komisija zato snažnije inzistira na konceptu aktivnog poljoprivrednika, odnosno korisnika kojem je poljoprivreda stvarni gospodarski posao, a ne samo formalna osnova za primanje potpora.

Generacijska obnova kao novi prioritet

Komisija istodobno predlaže da umirovljeni poljoprivrednici nakon 2032. više ne budu korisnici osnovne dohodovne potpore kroz sustav DABIS. Cilj je ubrzati generacijsku obnovu i olakšati prijenos zemljišta mlađim proizvođačima. No taj prijedlog izaziva politički otpor. Više država članica upozorava da velik broj starijih proizvođača i dalje aktivno sudjeluje u proizvodnji hrane i održavanju ruralnih područja te da bi automatsko isključivanje prema dobi moglo imati negativne posljedice za dio ruralnih sredina.

Manje od 12 % nositelja gospodarstava mlađe je od 40 godina, dok je više od trećine starije od 65, što generacijsku obnovu čini jednim od strateških prioriteta ZPP-a nakon 2027. Komisija zato predlaže jače poticanje mladih, ali i postupno usmjeravanje zemljišta i potpora prema novim generacijama. No, države članice istovremeno upozoravaju da bi prebrza tranzicija mogla destabilizirati proizvodnju, osobito u sektorima gdje stariji proizvođači i dalje aktivno sudjeluju u opskrbi hranom. Njihovo isključivanje iz sustava moglo bi, barem kratkoročno, smanjiti proizvodni kapacitet.

Ako se reforme provedu u smjeru koji zagovara Komisija, relativni dobitnici bit će mala i srednja obiteljska gospodarstva, mladi poljoprivrednici te proizvođači koji kombiniraju proizvodnju i preradu ili ostvaruju veću dodanu vrijednost. Posebno bi mogla profitirati gospodarstva u ruralno osjetljivim područjima, gdje potpore imaju i socijalnu i teritorijalnu funkciju.

S druge strane, najveći pritisak osjetila bi velika gospodarstva koja značajan dio prihoda ostvaruju izravno kroz poticaje. Ograničenja poput plafoniranja i degresivnosti mogla bi smanjiti stabilnost njihovih prihoda. Međutim, dio država članica signalizira da bi veći problem od samih iznosa mogla biti neizvjesnost, jer promjene pravila otežavaju dugoročno planiranje investicija.

Zašto EU želi promijeniti sustav?

Glavni argument Komisije je da sadašnji model nije dovoljno pravedan ni politički održiv. Prema podacima Europske komisije, pet posto najvećih korisnika danas prima gotovo polovicu svih izravnih plaćanja u okviru ZPP-a. Istodobno, velik broj malih i srednjih gospodarstava suočava se s niskom profitabilnošću i sve težim pristupom zemljištu.

Zagovornici većih gospodarstava pak upozoravaju da moderna proizvodnja hrane zahtijeva visok investicijski kapacitet, mehanizaciju, navodnjavanje, digitalizaciju i pristup kapitalu, što je često koncentrirano upravo u većim proizvodnim sustavima. Snažnije rezanje osnovnih potpora moglo bi smanjiti sposobnost dijela proizvođača da financiraju nova ulaganja u trenutku kada europska poljoprivreda već trpi pritisak viših troškova energije, rada i okolišnih zahtjeva.

Dodatni razlog za zabrinutost je činjenica da OECD i Europska komisija očekuju usporavanje rasta produktivnosti europske poljoprivrede do 2035. godine. Projekcije pokazuju da će rast prinosa žitarica ostati vrlo nizak, oko 0,1 % godišnje, dok se kod pojedinih sektora poput govedine, svinjskog mesa i šećera očekuje čak i pad proizvodnje.

Istodobno, europska poljoprivreda suočava se s češćim klimatskim ekstremima, skupljim inputima i pritiskom na smanjenje korištenja određenih proizvodnih sredstava. U takvim uvjetima dio država članica upozorava da bi snažnije smanjivanje potpora većim i investicijski-intenzivnijim gospodarstvima moglo dodatno oslabiti kapacitet EU-a za održavanje stabilne proizvodnje hrane.

No, sadašnji sustav u kojem velik dio potpora završava kod relativno malog broja najvećih korisnika postaje sve teže politički braniti u trenutku rastućih proračunskih pritisaka i novih europskih prioriteta poput obrane, energetike i industrijske politike.

Pritom Komisija argumentira da su upravo obiteljska gospodarstva često financijski najranjivija. Prema analizi Europske komisije, oko 85 % gospodarstava u EU-u čine obiteljske farme, no njihov prosječni prihod po radniku u razdoblju 2021. – 2023. iznosio je oko 24.800 eura godišnje, odnosno gotovo 47 % manje nego kod neobiteljskih gospodarstava.

ZPP više nije izoliran sektor

Promjene u ZPP-u ne odvijaju se u vakuumu. Europska unija istodobno ulazi u razdoblje u kojem se povećavaju izdaci za obranu, industrijsku politiku, energetsku tranziciju i tehnološku konkurentnost. U tom kontekstu ZPP više nije nedodirljiv dio proračuna, nego jedan od elemenata šire raspodjele javnih sredstava.

Ipak, Komisija ističe da će poljoprivreda i dalje imati snažnu proračunsku potporu kroz novi model koji kombinira EU fondove i nacionalne planove. Prema prijedlogu, dio sredstava bit će zaštićen kroz namjenske alokacije, uključujući i minimalne udjele za ruralna područja, dok će dodatna sredstva biti dostupna kroz fleksibilne instrumente i kredite.

Posebno je naglašeno da bi najmanje 10 % sredstava nacionalnih planova trebalo biti usmjereno na ruralni razvoj, što uključuje ulaganja u infrastrukturu, lokalne zajednice i poljoprivredne projekte.

U srži cijele rasprave je kako Europa može istodobno pravednije raspodijeliti potpore, održati konkurentnost, financirati zelenu tranziciju i očuvati prehrambenu sigurnost. Komisija smatra da sadašnji model previše pogoduje koncentraciji sredstava i zemljišta. Kritičari odgovaraju da bez snažnog investicijskog kapaciteta nema ni stabilne proizvodnje hrane.

Buduća reforma ZPP-a vjerojatno neće značiti smanjenje ukupne potpore poljoprivredi, ali bi mogla značiti duboku promjenu u načinu na koji se ta potpora raspodjeljuje. Ako se previše naglaska stavi na redistribuciju, postoji rizik slabljenja investicijskog kapaciteta, proizvodnje i sigurnosti hrane. Ako se zadrži postojeća koncentracija potpora, ostaje problem društvene legitimnosti sustava i neravnoteže u ruralnim područjima. U pozadini svih tehničkih prijedloga nalazi se tanak politički balans između učinkovitosti i pravednosti, a kompromis između pravednije raspodjele i proizvodne učinkovitosti tek treba biti pronađen.

Tko se u EU smatra velikim, a tko malim proizvođačem?

U nastavku se nalazi pregled kriterija EU-a za klasifikaciju poljoprivrednih gospodarstava, prilagođen novom modelu potpora nakon 2027. godine. Europska unija (putem Eurostata i FADN sustava) gospodarstva ne dijeli primarno po pukoj fizičkoj veličini (hektarima), već kombinacijom dvaju ključnih kriterija:

1. Ekonomska veličina (Standardni rezultat – SO): Izražava se u eurima novčane vrijednosti poljoprivredne proizvodnje.
2. Fizička veličina: Površina korištenog poljoprivrednog zemljišta (UAA) u hektarima.

U kontekstu novog DABIS modela nakon 2027., ovim se kriterijima pridružuje i godišnji iznos osnovne dohodovne potpore kao ključno mjerilo za preraspodjelu.

Mali i srednji proizvođači

• Financijska definicija nakon 2027: U novom sustavu to su gospodarstva čija godišnja osnovna potpora ne prelazi 20.000 eura. Ona u potpunosti zadržavaju puni iznos potpore bez ikakvih umanjenja, a sustav za njih predviđa i pojednostavljeno administriranje bazirano na paušalnom godišnjem iznosu.
• Ekonomska i fizička definicija: Tradicionalno obuhvaća gospodarstva s godišnjim standardnim rezultatom (SO) manjim od 4.000 do 8.000 eura, te u pravilu ona s manje od 5 hektara površine. U novom se modelu ova definicija širi i na srednja obiteljska gospodarstva koja se najviše oslanjaju na poljoprivredu kao osnovnu djelatnost.

Veliki proizvođači

• Financijska definicija nakon 2027.: To su gospodarstva koja ostvaruju prava na osnovnu potporu iznad 20.000 eura, a na koja se primjenjuje progresivni sustav rezanja (degresivnost):
  • Potpore između 20.000 i 50.000 eura smanjuju se za 35 %.
  • Potpore između 50.000 i 75.000 eura smanjuju se za 50 %.
  • Potpore iznad 75.000 eura smanjuju se za 75 %.
  • Krajnja granica (Plafon): Maksimalni iznos osnovne potpore ograničen je na 100.000 eura godišnje, što definira skupinu najvećih proizvodnih sustava.
• Ekonomska i fizička definicija: Gospodarstva sa standardnim rezultatom (SO) većim od 100.000 eura (vrlo velika iznad 500.000 eura), te posjedi s više od 50 do 100 hektara. Iako čine svega oko 5 – 7 % ukupnog broja gospodarstava u EU-u, oni kontroliraju više od polovice obradivih površina, nose najveći dio proizvodnje i izvoza, ali i generiraju većinu proračunskih izravnih plaćanja zbog čega su primarna meta novih ograničenja.

Usporedba po državama članicama

Definicija “velikog” i “malog” drastično se razlikuje u praksi zbog povijesnih i geografskih specifičnosti pojedinih regija unutar EU-a, što objašnjava zašto će novi model DABIS različito pogoditi pojedine zemlje:

• Zemlje s izrazitom dominacijom malih gospodarstava (npr. Rumunjska, Poljska, Grčka, Hrvatska): U Rumunjskoj je prosječna veličina gospodarstva oko 4,4 hektara. Tamo se posjed od 20 do 30 hektara već smatra relativno velikim, komercijalnim gospodarstvom u lokalnim okvirima. U tim će zemljama većina proizvođača ostati ispod praga od 20.000 eura potpore, što znači da će biti relativni dobitnici reforme i primatelji preraspodijeljenih sredstava.
• Zemlje s izrazitom dominacijom velikih gospodarstava (npr. Češka, Slovačka, Danska, Njemačka, Francuska): Češka ima najveći prosjek u EU-u s više od 130 hektara po gospodarstvu (posljedica povijesnih velikih poljoprivrednih zadruga). Tamo su veliki proizvođači oni koji upravljaju s više stotina ili tisuća hektara, a u Francuskoj i Njemačkoj obiteljska gospodarstva bez problema dosežu 80 – 120 hektara. Ove će države najjače osjetiti pritisak degresivnosti i plafona od 100.000 eura, što opravdava strah kritičara od slabljenja europskog investicijskog kapaciteta.

Iako u poljoprivredi Europske unije postoji dubok jaz—gdje svega nekoliko postotaka velikih gospodarstava kontrolira više od polovice poljoprivrednog zemljišta—EU kroz prijedlog Zajedničke poljoprivredne politike nakon 2027. dramatično pooštrava borbu protiv tog paradoksa. Umjesto pukog financiranja po hektaru, novi model DABIS kroz stroge financijske pragove, degresivnost i apsolutno plafoniranje reže potpore velikima, a ušteđeni se novac kroz redistributivni mehanizam preusmjerava prema malim i srednjim obiteljskim gospodarstvima kako bi se osigurala njihova ekonomska održivost i opstanak na tržištu.