Zašto OPG ne smije peći svoj kruh: apsurd hrvatskog agroturizma

Republika Hrvatska jedna je od rijetkih članica Europske unije koja je usvojila poseban Zakon o obiteljskom poljoprivrednom gospodarstvu, definirajući ga kao strateški važan organizacijski oblik poljoprivrede. Članak 3. Zakona navodi da su ciljevi održivog razvoja OPG-a ostvarivanje načela opće sigurnosti hrane i očuvanja prirodnih resursa, uz unaprjeđenje konkurentnosti te jačanje društvene, gospodarske i ekološke uloge OPG-a.

No, od usvajanja Zakona 2018. godine, a osobito nakon donošenja Pravilnika o upisniku OPG-a 2023., u primjeni su se pojavili brojni izazovi. Rad OPG-ova, uz propise Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva (MPŠR), reguliran je i propisima vezanima uz poreze, zapošljavanje, sigurnost hrane i zaštitu okoliša. Ukoliko OPG pruža ugostiteljske ili turističke usluge, one su definirane propisima Ministarstva turizma i sporta (MINTS). Istovremeno, OPG-ovi podliježu širokom spektru administrativnih obveza vezanih uz mikrobiološku ispravnost hrane u cilju zaštite potrošača.

Na preradu proizvoda koji se plasiraju isključivo za vlastite turističke potrebe uglavnom se primjenjuju isti propisi kao i za plasman na tržište, unatoč malim količinama. Bit agroturizma jest ponuda širokog dijapazona vlastitih proizvoda i prerađevina, za koje su na snazi posebni pravilnici i obveze izvještavanja. To u praksi dovodi do problema jer se propisi često mijenjaju, a situacija zahtijeva angažiranje dodatnog osoblja za administraciju, što umanjuje konkurentnost OPG-ova.

Seoski agroturizam kao strateški turistički proizvod

Zbog važnosti u razvoju ruralnog turizma, Strategija održivog turizma do 2030. godine navodi agroturizam kao jedan od ključnih proizvoda koji će se podržavati. Reguliranje seoskog agroturizma očekuje se do kraja 2026. godine, a posljedično i izmjena zakonskih propisa koji bi trebali olakšati bavljenje ovom kompleksnom djelatnošću te potrošačima omogućiti sigurnu konzumaciju lokalne hrane.

Dio članova Udruge ruralnog turizma Hrvatske jesu poljoprivredna gospodarstva koja se bave seoskim agroturizmom kroz oblike OPG-a, poljoprivrednih obrta, trgovačkih društava i zadruga. Udruga pruža stručnu podršku putem koje zaprima informacije s terena, sukladno kojima možemo izdvojiti nekoliko značajnijih izazova vezanih uz dopunske djelatnosti na OPG-ovima.

Pružanje ugostiteljskih usluga

Do usvajanja novog Pravilnika i prijenosa nadzora u nadležnost Državnog inspektorata, OPG-ovi koji pružaju ugostiteljske usluge mogli su nesmetano kupovati osnovne sastojke za pripremu jela (brašno, šećer). No, inspekcijski nadzori provedeni 2024. godine ukazali su na promjenu u primjeni Pravilnika. Izričito je navedeno da OPG-ovi koji ne proizvode vlastito brašno ne mogu peći vlastiti kruh, kolače ili raditi tjesteninu. Udruga se obratila MPŠR-u za tumačenje Pravilnika, koje je potvrdilo ispravnost postupanja Državnog inspektorata.

S druge strane, Udruga je dobila mišljenje MINTS-a koje navodi kako nema prepreka u kupovini ovih proizvoda radi pružanja ugostiteljskih usluga sukladno njihovim propisima. Navedeno je u izravnoj koliziji s tumačenjem MPŠR-a, o čemu smo obavijestili oba ministarstva, no za sada bez uspjeha.

Problemi u praksi

• Promjena primjene Pravilnika: odredbe koje reguliraju ugostiteljske usluge u novom Pravilniku nisu mijenjane, no promijenjeno je njihovo tumačenje. MPŠR potvrđuje da je uz ugostiteljske usluge potrebno registrirati i dopunske djelatnosti prerade (proizvodnju kruha, tjestenina, kolača, pekmeza), unatoč tome što se ti proizvodi ne stavljaju u slobodnu prodaju, već se naplaćuju kao dio ugostiteljske ponude, što prije nije bio slučaj.
• Registracija dodatnih dopunskih djelatnosti: novi Pravilnik uveo je pojam minimalne količine vlastitog proizvoda potrebnog za preradu, umjesto dotadašnjih 50%, što je pohvalno. No, primjena tumačenja MPŠR-a podrazumijeva da OPG koji nudi ugostiteljske usluge mora proizvoditi žitarice i imati vlastito brašno. To je mnogima nedostižno, osobito u regijama gdje se žitarice ne uzgajaju, poput Dalmacije. Tim OPG-ovima proizvodnja kruha nije osnovna djelatnost, a registracija prerade obvezuje ih na poštivanje uvjeta koji vrijede za komercijalne pekare.

MPŠR sugerira da agroturistički OPG-ovi bez vlastitog brašna kruh i tjesteninu kupe od drugih OPG-ova ili u trgovini, što je u ruralnim sredinama često neizvedivo. Ovakav pristup zadire u samu bit agroturizma jer umanjuje atraktivnost autohtone ponude. Alternativno, OPG-ovima se sugerira preregistracija u obrt ili zadrugu, na koje se ne odnose propisi o dopunskim djelatnostima.

• Edukacija, informiranje i pravna nesigurnost: OPG-ovi nisu obaviješteni o ovom novitetu, kao ni svi poljoprivredni inspektori, što potvrđuju nadzori u kojima je tek manji broj inspektora izrekao kazne. Različita primjena Pravilnika dovodi do pravne nesigurnosti i proizvoljnog tumačenja.

Također, javljaju se nedoumice pri upisu djelatnosti: pojedini uredi Agencije za plaćanja registraciju provode bez problema, dok drugi traže dokaze o poljoprivrednim površinama i proizvodnji žitarica. Kad bi se nadzori proveli dosljedno, najteže bi bili pogođeni OPG-ovi u Istri i Konavlima, našim najrazvijenijim agroturističkim destinacijama.

• Definicija temeljne sirovine: pravilnik nije definirao što je temeljna vlastita sirovina u proizvodnji kolača ili likera, što otvara put različitim tumačenjima. Primjerice, ukoliko OPG proizvodi voće, može li napraviti štrudlu ako ne proizvodi svoje brašno? Odgovor nadležnih za sada je negativan.
• Dodatne obveze: proizvodnja mlinskih i pekarskih proizvoda regulirana je posebnim Pravilnikom o žitaricama (NN 101/2022) koji postavlja striktne uvjete primjerene industrijskim proizvođačima. Registriranje ovih dopunskih djelatnosti donosi niz novih evidencija, čime se komplicira administrativni sustav OPG-ova, a otvara se i pitanje rigorozne primjene HACCP sustava.
• Porezni tretman i preregistracija: s terena stižu informacije kako Porezna uprava prati omjer prihoda od primarne i dopunske djelatnosti te zahtijeva preregistraciju OPG-a u obrt ili tvrtku kada prihodi od dopunskih djelatnosti premaše one od poljoprivrede. To je čest slučaj kod seoskog agroturizma gdje se vlastiti proizvodi plasiraju po višoj cijeni kroz turističku ponudu, što je i glavni motiv poljoprivrednika.

Preregistracija je skupa, a za korisnike EU fondova nemoguća zbog preuzetih obveza. Posljedično, oni otvaraju nove poslovne subjekte, što povećava administrativne troškove. U Italiji se ovakve situacije rješavaju većim oporezivanjem umjesto preregistracije. Tamo su, kao i u Austriji, proizvodi unutar vlastite turističke ponude oslobođeni PDV-a, uz primjenu paušalnog oporezivanja koje olakšava poslovanje.

Dopunska djelatnost pružanja turističkih usluga

Pružanje turističkih usluga diferencira seoski agroturizam od klasičnog ugostiteljstva. Zakon o pružanju usluga u turizmu (NN 130/17) ne propisuje obvezu registriranja turističkih usluga na poljoprivrednim gospodarstvima, ali Zakon i Pravilnik o upisniku OPG-ova obvezuju OPG-ove na registraciju i godišnje izvještavanje ako te usluge prijave Agenciji za plaćanja. Time su OPG-ovi administrativno opterećeniji od obrta i tvrtki, uz sljedeće izazove:

• Registracija turističkih usluga: podaci pokazuju da je vrlo mali broj OPG-ova registrirao pružanje turističkih usluga. Uzrok leži u neusklađenosti s novim propisima, ali i u neinformiranosti djelatnika u terenskim uredima Agencije koji kod upisa ugostiteljskih usluga ne nude upis turističkih. Također, dio OPG-ova svjesno ne prijavljuje ove usluge kako bi izbjegao prijelaz u viši porezni razred.
• Dvostruko izvještavanje o uslugama i prodaji: ovo opterećuje OPG-ove u sustavu PDV-a, što je slučaj kod većine ozbiljnih agroturizama. Obveza izvještavanja podrazumijeva svakodnevne evidencije o broju usluga i gostiju. Međutim, ulaskom u sustav PDV-a, oni već vode robno-materijalno knjigovodstvo. Time dolazi do dvostrukog izvještavanja jer je iz izdanih računa već vidljiva vrsta i količina naplaćenih usluga, što bi trebalo preispitati radi povećanja konkurentnosti.

Proizvodnja medice i medenjaka

Pitanje minimalnog udjela vlastite sirovine stvara prepreke u proizvodnji medice, medenjaka i likera koji se plasiraju na kućnom pragu ili sajmovima.

MPŠR tumači da je osnovni sastojak medice rakija (a ne med), dok je za medenjake to brašno. Ovakvo tumačenje onemogućava pčelare koji nisu vinari u proizvodnji medice, a ako ne proizvode brašno, ne mogu legalno nuditi ni medenjake. Primjena tog tumačenja značila bi da je većina tih prerađevina na tržištu nelegalna. Slično je i s voćarima koji proizvode likere, a nemaju vlastitu bazu – lozovaču ili rakiju.

Za proizvodnju kolača na OPG-ovima bez registrirane ugostiteljske djelatnosti zahtijeva se profesionalna kuhinja uređena po HACCP načelima i vođenje svih popratnih evidencija. Budući da se radi o malim količinama koje služe kao dopuna ponude, ti su uvjeti za većinu gospodarstava financijski i tehnički nedostižni.

Potrebe tržišta i praksa na terenu

Iskustva pokazuju da posjetitelji koji degustiraju vino, sir ili ulje žele te proizvode kupiti na licu mjesta. Cilj omogućavanja uslužne trgovine jest olakšavanje prodaje i povećanje prihoda poljoprivrednika u turističkom lancu. Zbog krutih pravila, ova se prodaja često odvija u sivoj zoni, čime država gubi porezne prihode, a ugrožava se i formalna zaštita potrošača.

Unatoč nastojanjima Udruge, MPŠR i Ministarstvo gospodarstva nisu skloni omogućavanju uslužne trgovine na OPG-ovima (prodaja proizvoda susjednih poljoprivrednika), po uzoru na Sloveniju i Italiju. Italija je to riješila višim oporezivanjem ako prihodi od tuđih proizvoda premaše vrijednost vlastitih. Domaći nadležni organi pak ponavljaju argument da se OPG-ovi mogu registrirati kao obrti ili zadruge ako žele trgovati, što je u koliziji s ciljevima Zakona o OPG-u. Uslužna trgovina ovdje ne bi bila primarna djelatnost, već komplementarni dio ponude kušaonica i izletišta.

(Pre)restriktivni uvjeti za kampiranje i robinzonski smještaj na OPG-ovima

Važeći Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti odnosno Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o razvrstavanju i kategorizaciji objekata u kojima se pružaju ugostiteljske usluge na OPG-u, dozvoljavao je registraciju kamp odmorišta do 2019. godine, i objekata za robinzonski smještaj na OPG-ovima, no u praksi je takvih objekata otvoreno tek 48, od kojih je gotovo polovina u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Za otvaranje kamp odmorišta bilo je potrebno ispuniti niz uvjeta uz značajna ulaganja što je za male kampove u kontinentalnoj Hrvatskoj bilo nerentabilno. U prilog tome govori mali broj registriranih kamp odmorišta te smo zakonodavcu preporučili uvođenje fleksibilnijeg oblika kampiranja u obliku kamp-stopova, po uzoru na Sloveniju, što je nažalost odbijeno, zbog pritiska kamping lobija. Time će ovakav oblik kampiranja, koji je sve traženiji od strane gostiju visoke platežne moći koji putuju u luksuznim kamperima, do daljnjega biti onemogućen, a turisti će, umjesto kontinentalne Hrvatske, produžiti u okolne države.

Dodatni problem je i registracija objekata za robinzonski smještaj. I dok je zakonodavac otvorio ovu mogućnost, pojedine županije onemogućuju robinzonski smještaj putem svojih prostornih planova, primjerice Istarska. Postavlja se pitanje zbog čega ovi objekti uopće moraju biti u prostornim planovima jer se radi o relativno malom broju turista koji konzumiraju ove usluge, i minimalnim zahvatima u prostor na OPG-ovima.

Kako do poticajnog pravnog okvira?

Dopunske djelatnosti regulira velik broj propisa podložnih čestim izmjenama i različitim tumačenjima, što otežava poslovanje. Navedeni izazovi upućuju na potrebu preispitivanja cjelokupnog zakonodavnog okvira koji regulira rad više od 140.000 OPG-ova. To je moguće učiniti primjenom instituta vrednovanja propisa sukladno Zakonu o instrumentima politike boljih propisa (NN 155/23), što je Udruga i predložila saborskom Odboru za poljoprivredu.

Dodatno, u tijeku je donošenje novog Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, što je jedinstvena prilika za uređenje seoskog agroturizma. Važeći zakon tretira OPG-ove jednako kao i klasične ugostitelje, što dovodi do nejednakosti i nestandardiziranih usluga. Pravilno pozicioniranje agroturizma omogućilo bi fleksibilizaciju sanitarnih uvjeta i uvjeta prerade za proizvode koji se plasiraju isključivo unutar vlastite seoske ponude.

Ima li političke volje za rješavanje ovih izazova, ostaje za vidjeti.